中国社会科学院社会学所社会政策研究中心课题组杨团执笔
2002.4.1

近20年来，世界各国的非营利组织大批涌现，据美国学者塞拉蒙（L.M.Salamon）研究，全球出现了一场“结社的革命”。其主要标志是在世界各国涌现出一大批民间非营利组织。所谓非营利组织是指运作目标完全是为了公益和慈善的目的，其净收入不能用于私人受惠的一类组织。在美国，又称为合法免税机构，即机构可以免交所得税并可接受免税的捐赠。美国在60年代以后出现的民间非营利机构现已占到民间组织总量的绝大部分。法国在60年代平均每年在册的民间组织有1.1万个， 到80年代中期, 每年在册的民间组织高达5万多个。意大利有40%的民间组织成立1997年以后。拉丁美洲大部分非营利组织成立于1975年以后。东亚地区本来属于非营利事业不甚发达的地方，但在过去十几年里，日本、香港、台湾、新加坡、韩国的民间组织数量都急剧增加。诞生于80年代初期的中国非营利组织，在最近10年也加入了世界性的大发展潮流。据民政部门统计，1997年末，全国登记注册的社团组织有181313个, 社会福利院1303个，城镇社区福利服务设施133253个，其中社区服务中心5113个。农村有17795个乡（镇）建立了社会保障服务网络。社会办养老机构31968个。
本研究报告通过分析比较沪港两地非营利组织长生和发展的背景，制度模式的基本取向和特征，组织化的功能和结构，以及管理方式，提出两地存在的共性问题加以探讨。

一、两地非营利组织发展概况

香港

香港早期社会福利主要依靠当地慈善机构运作和海外的资金资助，政府一直采取不干预政策。这为慈善的发展留下了巨大的空间，致使慈善机构一直承担着主要的社会保障责任。1959年，社会福利署成立，政府自此介入福利事业。70年代以后，政府才明确了要承担对于社会福利的承担责任。香港的社会福利是以服务为主，而推行服务的方式并非由政府包揽，而是官款民营，政府负责规划、政策，提供经费、进行服务监督，并负责提供社会保障和紧急救援服务，由非政府的非营利组织承担大部分社会服务。

70年代以前，香港社会福利事业发展的资金主要来自慈善捐献尤其是海外包括来自联合国、西方国家、外国宗教团体、海外华侨以及台湾当局的捐助，它们构成了香港慈善事业财政的重要来源甚至是主要来源。当时，华人传统的慈善观念和宗教团体均发挥了重要的作用,是推动了香港社会服务观念和制度规范建立的主要力量。由于政府的介入和影响，香港的慈善事业开始脱离传统形象而逐渐成为社会整体福利服务系统的重要组成部分。其中的变化包括：
慈善事业传统的经济基础开始动摇，即社会捐献占慈善或志愿机构财政的份额
不断下降，而政府拨款逐渐成为慈善事业或志愿服务机构的主要经济来源。

慈善机构或志愿机构不再各自为政，而是在政府的客观主导下形成一个整体，
为市民提供着各种服务，其中多数机构参加了香港社会服务联会，或者成为香港公益金会员机构等，开始树立整体的形象。

慈善事业已经由传统的道德救济事业逐渐转化为现代化的社会公益事业，现代
化的效率观念和市场观念开始进入慈善组织。传统慈善观念和宗教教义的影响日渐式微，不仅来源于教会团体的慈善或公益性资助减少，而且多数有宗教背景的机构内部已发生变化，不再强调员工的宗教信仰背景而是更看重员工的职业资格。机构的员工大都不再是宗教信徒。

慈善工作的内容从早期的食物救助、简单医疗救助发展到全方位地为需要社会
帮助的人提供多种服务等。无论服务的项目、内容还是服务的对象、范围及服务的层次，均得到迅速发展。慈善事业实际上已经跨越了传统阶段而进入现代发展阶段，甚至在客观上成为政府与民间事业的结合体，推动香港形成社会福利的整体格局。

香港是典型的小政府、大社会地区，政府机构少而精，社会中间层却很庞大。慈善机构与志愿团体有300多家，构成了一个遍布全港的社会服务体系，在很大的程度上支撑着香港社会的正常运转。在各类慈善机构中，以社会福利机构为主。这些机构所从事的社会福利工作被分为九个大类322个项目，这九大类是：社区发展、家庭及儿童服务、康复服务、安老服务、过犯及释囚服务、学龄儿童及青年服务、长期病患者服务、其他服务对象服务、辅导服务。另外香港还有为数众多的休闲和联谊俱乐部、中心组织、工会、商会、专业团体、宗教组织、私立学校等服务机构。在香港最有影响的慈善机构除了香港公益金、东华三院、保良局之外， 还有香港明爱医院、香港救世军、仁爱堂、香港善导会、香港童军总会、香港青年协会、香港基督教女青年会、香港宣明会、香港乐施会、香港家庭福利会、伸手助人协会、博爱医院、、仁济医院等。

根据这些机构所肩负的职责，可以划分为协调机构、募捐机构和服务机构。其中：协调机构承担着协调募捐机构、服务机构和政府机构的职责，其本身既不直接募集善款，亦很少直接面向市民提供服务，而是作为慈善机构的群体代言人发挥作用，如香港社会服务联会；募捐机构则专门肩负着为慈善事业募集善款的职责，其本身亦不直接提供慈善服务项目，而是为各服务机构解决筹款的困难，如香港公益金；服务机构一般不直接募捐，而是以提供各种慈善性的服务为己任，它们是慈善事业体系中的主体力量，绝大多数慈善机构均属于此类机构。此外，还有少数慈善团体如东华三院等则身兼募捐机构与服务机构的双重角色，但仍然是以服务为主。因此，从职责角度分类，香港地区慈善机构是以慈善服务机构为主体的。

根据这些机构的社会化程度，可以划分为完全独立型的慈善机构和企业附设的慈善机构，它们虽然都是经过注册且具有法人地位的团体，但前者完全独立，其财政依靠政府资助和社会捐献，而后者则往往与有关企业密不可分，其财政往往依靠所依附的企业。完全独立型的慈善机构无论在数量、服务及影响方面，均在香港慈善系统中占主体地位；企业附设的慈善机构占有很重要的地位，如香港上海汇丰银行慈善基金会具有相当的实力。上述两类慈善机构各凭自己的优势发挥作用，收到的亦是相得益彰的效果。

根据这些机构的服务范围，可以划分为全港性机构、地区性机构和社区型机构。其中：全港性的慈善机构为全港有需要的人士提供服务，它们往往历史较长、规模较大、实力雄厚，如东华三院、保良局等；地区性的慈善机构则为某一区域有需要的人士提供服务，其服务范围有一定的界限，如圣雅各福群会就是香港湾仔区的有影响的慈善机构与社会服务机构；社区型的慈善机构则是立足于社区的小型慈善团体，如社区服务中心等。上述三个层次共同构成了香港地区的慈善服务体系。

根据这些机构的服务内容，可以划分为综合服务机构和专门服务机构。前者通常提供多种服务，能够满足不同年龄段的有需要的人士的服务需求，如香港保良局由过去专门提供妇孺食宿和遣送服务发展到提供安老、托婴、康乐、培训等多种服务，等等；后者则专门提供某一类甚至某一项服务，如香港公益金专事筹款、香港爱滋病基金会专门援助爱滋病人。

香港是华人社会，但慈善事业的发展并非沿着传统的由亲及疏、由近及远的轨迹，它的组织和运行方式可以说是参考了一些发达国家的做法，又有自己的特色。它的特色可以概括为与政府合作经营、筹款与服务分离、依靠社会力量和严格自律。

上海

关于非营利组织的概念，本文是指既非政府又非企业以服务社会公益为目标的社会组织，包括已经登记注册的社会团体法人、社会事业法人，尚未进行法人登记的社区服务组织、服务于社会公益的民办教育机构和社会福利机构等。

自解放以来，上海的非营利组织的发展大体经历了三个阶段。解放初期到文化大革命结束为第一段；1979年党的十一届全会以后，到1990年为第二段； 1990年到现在为第三段。随着改革开放的深入，人民群众的结社意识不断增强，上海社会团体的数量大幅度增长。到1981年，上海有各类社会团体633个，到1989年，全市社会团体总数已达到4300个。1988年国务院颁发了基金会管理办法，1990年，又颁发了社会团体登记注册暂行条例，上海市按照国务院、市政府的有关的条例和通知经过两次的清理整顿，社团总量出现负增长。截止1998年底，全市经民政部门核准登记的各类社会团体有2895个，其中全市性社团992个，区县以下社团1903个。另有民政部委托的全国性社团37个，全国性社团分支机构119个，还有民政部委托上海日常管理的全国性社团及其分支机构156个，在沪外国人社团和国（境）外社团在沪派出机构200个。

从社团的性质和任务来分，划为四大类：学术性社团（学会、研究会），占18.62%；行业性社团（协会、商会、同业工会）118个，占4.08%；专业性社团（协会、基金会）1671个，占57.72%；联合性社团（联合会、联谊会、促进会、校友会）567个，占19.59%。在专业性社团中，基金会有50多个，经中国人民银行批准的社会福利公益性基金会在上海有近十个。

特别需要提出的是，在已经登记注册的社团之外，尚未登记但是属于非营利组织和机构范畴的民办非企业单位共有13000多家，涉及到教育、卫生、文化、体育、科学、劳动和社会保障、民政、法律十几个社会领域。这些组织和按照其服务方向或功能大致可以分为：
社会福利类——如民办福利院、敬老院、托老所、老年公寓、民办职业介绍所，民办社区服务中心（站）等，占总数的5.5%。

文化教育类——如民办幼儿园，民办小学、中学、学校、学院，民办专修（进修）学院或学校、民办艺术表演团体、文化馆（活动中心）、图书馆（室）、博物馆（院）、美术馆、画院、名人纪念馆、收藏馆、艺术研究院（所）；民办体育场、馆、中心、俱乐部等,占总数的15.5%。