主编：李战军执行主编：朱光主办：房地产发展研究所印发日期：2010年4月22日电话：021-60868898地址：上海市广延路383号文武大楼5楼邮编：200072Email：zhuguang@ehousechina欢迎投稿承接研究作者介绍杨红旭：上海易居房地产研究院综合研究部部长关键词住房保障住房租赁动拆迁目录一、如何处理住房保障和住房市场的关系1、重点发展廉租住房2、弱化发展经济适用住房3、完善住房租赁体系，建立公共租赁住房制度二、如何协调公共租赁住房和住房租赁市场的关系三、如何协调旧城改造与动拆迁难之间的矛盾住房发展“十二五”规划中的难点问题研究杨红旭自从2004年房地产宏观调控以来，住房市场和住房保障成为政策重点关注的 领域。为此，2006年国家曾要求各地编制2006—2010年住房建设规划；2008年 底又要求各地编制2009—2011年廉租住房保障规划；2010年1月“国十一条” 要求各城市人民政府编制2010—2012年住房建设规划，重点明确中低价位、中小 套型普通商品住房和限价商品住房、公共租赁住房、经济适用住房、廉租住房等 五类住房的建设规模。当前，各地正在忙于编制房地产业发展“十二五”规划，都把住房发展作为 规划重点，部分城市还将住房发展“十二五”规划列为地方国民经济和社会发展 “十二五”规划中的重点专项规划。然而，“十二五”期间，既是我国住房保障大 力度推进的时期，又是住房体系和制度进行重大调整的时期，在编制住房发展规 划的过程中，必然面临许多矛盾、困惑和难点。近期，笔者为上海市、武汉市、 上海金山区、上海卢湾区、上海普陀区、上海嘉定区等多个城市、城区的房地产 管理部门，进行了房地产业发展“十二五”规划和住房发展“十二五”规划的课 题研究，在此，将研究过程中遇到的几个难点作简要分析。 一、如何处理住房保障和住房市场的关系1998年，我国住房体制改革的主要目的是停止福利化分房，推进住宅商品化、 市场化、产业化。然而过犹不及，在片面追求市场化过程中，住房保障问题被地 方政府所忽视。从2005年开始，中央越来越重视住房保障问题；2007年《国务 院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》出台；2008年住房和城乡建设 部提出“9000亿安居工程投资计划”；2009年12月“国四条”再次提高住房保障 指标：力争到2012年末，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的住房问题； 2010年1月又要求各地重点落实五类住房产品的规划编制工作。至此，我国住房 保障体系进一步健全。对于地方政府而言，近两年住房保障的压力剧增，如何协调保障性住房和市 场化住房之间的关系与矛盾，是编制住房发展“十二五”规划时必须面对的难题。 从地方利益分析，加强住房保障建设，意味着既会减少土地出让金收入和房地产 税收，又要增加资金投入，还会对商品住宅市场造成错综复杂的影响。2010年3 月国土资源部出台的“19条”中规定：保障性住房、棚户区改造、自住性中小户 型商品房用地供应比例，不得少于70%。2006年出台的“70/90”政策由于实行“一 刀切”而受到部分地方政府的抵制，如今重新强调，地方政府又该如何应对？近几年房地产宏观调控效果不佳，尤其是稳定房价的诸多措施不力，其中许 多深层次的原因都与目前我国住宅体系的复杂性、混合性相关，如果不把保障性 住房与商品化市场分开，有些问题很难解决。发达国家经验表明，在住房短缺阶 段，政府对市场干预较多，普遍比较重视住房保障体系建设，尤其是上世纪六十 年代之前；而进入七十年代之后，随着告别住宅短缺时代，绝大多数国家更倾向 于发挥市场机制，减少住房福利预算支出。我国目前处于加强住房保障的阶段， 但这并不意味要放弃市场机制，实际上当前国家依然把住房发展的市场化方向作 为重要原则。因此，建议按照住宅的建设、供应、消费、管理等环节，把住宅市场划分为 两个系统：保障型住宅系统和市场型住宅系统，并明确这两个系统各自运行的体 制、机制。保障型住宅系统由政府主导，服务特定群体，实行价格管制，其中廉 租住房和经济适用住房政府要做主导者，棚户区和旧城改造也要划分清楚，部分 符合标准的拆迁户应纳入经济适用住房和廉租住房体系。市场型住宅系统由市场 机制主导，政府不再干预价格。按此住房发展模式，则政府的主要精力应放在加强住房保障制度建设，以及 逐步解决住房“夹心层”的问题。建议如下。1、重点发展廉租住房目前我国廉租住房的占比非常低，大部分城市享受廉租住房政策的家庭尚不 足1%，即使到2012年完成相关规划，基本解决1540万户低收入住房困难家庭的 住房问题，享受廉租住房的低收入住房困难家庭数也只有全国城镇家庭数的7.8% 左右。要进一步完善廉租住房的运作模式，进一步健全实物配租和租赁补贴相结 合的廉租住房制度，并以此为重点加快城市住房保障体系建设，完善相关的土地、 财税和信贷支持政策。大力发展廉租住房，能够真正让住房保障落到实处，同时 又不会干扰纯粹市场化的商品住宅市场，可有效避免经济适用住房实际操作中的 种种弊端。2、弱化发展经济适用住房经济适用住房自诞生之日至今，就一直争议不断。总体而言，没有大问题， 却有小隐患。考察国外住房保障体系，主要包括廉租住房、经济适用住房、各种 租金和购房补贴。各国经济情况不同，住房保障的水平相差甚大。北欧、新加坡 的水平最高，其它发达国家居次，发展中国家一般水平较低。就发达国家经验来 看，首先要把发展重点放在廉租住房上，其次才是考虑让部分中低收入家庭拥有 产权房（经济适用住房）。我国香港地区的经验，对内地、尤其是大城市的住房保障颇有借鉴价值。1978 年起实行的“居者有其屋”计划，居屋（经济适用住房）制度开始推行。2002年 香港政府认为私人住宅应由私人开发商以市场为主导建设，于是宣布停建居屋。 香港政府相信私人楼宇建屋量应由市场决定，而稳定物业价格的最有效方法，是 维持自由稳定的市场运作环境和尽量减少政府干预。香港经验给我们的启示是： 在我国经济发展水平较低的条件下，且从社会公平的角度考虑，目前住房保障的 重点只有一个——加强廉租住房建设；其次才是建设适量的经济适用住房。而近 几年我国经济适用住房的建设量远超廉租住房，这是值得反思和深入研究的。3、完善住房租赁体系，建立公共租赁住房制度在我国的住房体系中，租赁是块“短板”，1998年房改后，只重视居民购房， 而忽视了租房问题。不仅廉租住房滞后，住房租赁市场也一直没有加以规范，市 场自我运行，体系相当不完善，存在租客利益无法得到较好保障的现象，由此导 致部分年轻人、中低收入群体被迫超前购房，从而成为社会问题。住房租赁体系 可细分为廉租住房、公共租赁住房、市场租赁住房三种类型。通过大力发展廉租 住房，最终会达到一个相对动态稳定的状态，那就是能够保障占城镇总人口5%— 10%左右的居住困难群体。但是，还有20%左右的低收入和中低收入群体买不起房， 这就是我们常说的“夹心层”，政府应该通过公共租赁住房解决其居住问题，但其 。。。。。。