河南省安阳市中级人民法院
行政判决书
（2016）豫05行初26号
原告元运梅，女，1963年2月6日出生，汉族，农民。
委托代理人薛正懿，北京京平律师事务所律师。
委托代理人蔡晓仪，北京京平律师事务所实习律师。
被告汤阴县人民政府，住所地：汤阴县。
法定代表人宋庆林，县长。
委托代理人陈哲，汤阴县人民政府法制办公室工作人员。
委托代理人王长军，河南华厚律师事务所律师。
原告元运梅不服被告汤阴县人民政府办公室《关于印发汤阴县白营镇张官屯村棚户区改造搬迁房屋补偿安置方案的通知》（汤政办（2016）3号）（以下简称《方案》），于2016年2月18日向本院提起行政诉讼。本院于2016年2月23日立案后，于2016年3月1日向被告送达了起诉状副本及应诉通知书。本院依法组成合议庭，于2016年4月15日公开开庭审理了本案。原告元运梅及其委托代理人薛正懿、蔡晓仪，被告汤阴县人民政府的委托代理人陈哲、王长军到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
被告汤阴县人民政府办公室于2016年1月4日作出被诉《方案》。2016年1月7日，该《方案》在张官屯村进行张贴公示。原告元运梅不服，提起行政诉讼。
原告元运梅诉称：原告在汤阴县白营镇张官屯村拥有房屋。2016年1月4日，被告作出的《方案》涉及原告房屋。被告这一行为程序和实体均违法，侵犯了原告的合法权益。主要理由：一、《方案》内容不当。安置点定在“中华苑”小区生活不便，原告不想去，且补偿标准过低，生活不能得到改善和保障。二、制定《方案》程序违法。制定时未征求民意，没有依据《中华人民共和国村民委员会组织法》有关规定提交村民会议讨论，也未依照《中华人民共和国土地管理法实施条例》、《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发（2015）37号）、《安阳市人民政府办公室关于印发安阳市推进棚户区改造实施方案的通知》（安政办（2014）82号）关于征地程序规定办理征地手续。三、被诉《方案》具有可诉性。《方案》中载明搬迁人在规定期限内不提出异议不搬迁申请有关部门强制执行，具有强制性而非指导性。被诉《方案》针对的对象是特定的，即张官屯村全体住户，包括原告元运梅，不属于抽象行政行为。请求：撤销被诉《方案》。
原告元运梅向本院提交了该《方案》。
被告汤阴县人民政府辩称：一、被诉《方案》不属于行政诉讼受案范围。主要理由：被诉《方案》制定并非是行政职权的行使，是棚户区改造搬迁双方协商的指导性意见，系行政行为的前置阶段性行为，属于行政程序尚未终结的不成熟的行政行为，未对原告的合法权益产生实际影响。被诉《方案》即使是行政行为，也应属于抽象行政行为，其中未涉及行政处罚、行政强制、行政检查和行政许可。因此，被诉《方案》不具有可诉性，不属于行政诉讼受案范围，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第十二条和《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条规定，应裁定驳回原告的起诉。二、被诉《方案》符合上级棚户区改造意见确定的因地制宜基本原则，充分尊重了民意。按照中央、省、市关于棚户区改造的意见，进行了入户调查征求民意、召开了风险评估听证会、对改造方案及流程进行了公示，印制了搬迁安置流程表、报名表、搬迁房屋补偿协议、搬迁承诺书、验收申请登记表、安置协议。该项工作充分尊重了民意，考虑了风险，程序公开、透明、严谨，实体公正。棚户区改造可以走征收土地程序，但法律不禁止在征收前，双方协商搬迁，本案所涉棚户区改造是协商搬迁。《方案》中提到“向有关部门申请强制执行”并非指针对该《方案》申请强制执行，而是指依照相关法律规定和法定程序，向有关部门申请强制执行。事实上县政府也未对村民实施强制拆迁。目前，张官屯村仅有个别住户未就此达成补偿安置协议，《方案》的制定很好的指导了张官屯棚户区改造搬迁工作。请求：驳回原告的诉讼请求。
被告汤阴县人民政府向本院提交了以下证据：1.汤阴县2013-2030年中心城区用地规划图，证明张官屯棚户区属于城市棚户区，在城市规划区范围内；2.《汤阴县发展和改革委员会关于汤阴县白营镇张官屯村城市棚户区（城中村）改造项目可行性研究报告的批复》（汤发改办（2014）111号），证明汤阴县发展和改革委员会同意该《汤阴县白营镇张官屯村城市棚户区（城中村）改造项目可行性研究报告》；3.《汤阴县第十四届人民代表大会第四次会议关于汤阴县2014年国民经济和社会发展计划执行情况与2015年计划的决议》，证明汤阴县第十四届人民代表大会第四次会议通过了张官屯为棚户区改造项目；4.《河南省住房和城乡建设厅、河南省财政厅关于下达2015年城市棚户区改造项目计划（第三批）的通知》（豫建住保（2015）34号），证明该棚户区改造项目列入河南省2015年城市棚户区改造项目计划；5.《杨庄村、张官屯村棚户区改造社会风险评估入户调查表》、《张官屯村群众反映有关问题的情况说明》，证明该《方案》制定征求了民意，并对群众反映的问题进行了说明；6.张官屯村棚户区改造社会风险评估听证会照片复印件6张，证明对该《方案》的实施风险进行了评估；7.张官屯村棚户区改造方案及流程公示情况照片12张，证明被告实施该方案及流程公开透明；8.《汤阴县白营镇张官屯村棚户区改造搬迁安置流程表》、《棚户区改造搬迁户报名表》、《白营镇张官屯村棚户区改造搬迁房屋补偿协议》（样式）、《白营镇张官屯村棚户区改造房屋安置协议》（样式）、《搬迁承诺书》（样式）及验收申请登记表，证明张官屯村棚户区改造搬迁工作充分尊重了民意，考虑了风险，程序公开、透明、严谨，实体公平、公正。
被告汤阴县人民政府向本院提交了以下依据：1.《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发（2013）25号）；2.《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发（2014）36号）；3.《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发（2015）37号）；4.《河南省人民政府关于加快推进棚户区改造工作的意见》（豫政（2014）17号）；5.《河南省人民政府办公厅关于加快推进棚户区改造货币化安置工作的指导意见》（豫政（2016）4号）；6.《安阳市人民政府关于进一步加快推进棚户区改造工作的意见》（安政（2014）17号）；7.《安阳市人民政府办公室关于印发安阳市推进棚户区改造实施方案的通知》（安政办（2014）82号）。
经庭审质证：一、对原告提交的《方案》，被告对其真实性无异议。二、对被告提交的证据、依据。原告的质证意见是：对1号证据真实性无异议，但对证明目的有异议，张官屯村在规划区范围内不属于城中村的改造范围，恰恰证明被诉《方案》违法。对2号证据真实性无异议，但对其合法性有异议，无论项目是政府审批制还是核准制，在申请可行性报告之前，应提交城乡规划、国土，环保部门的相关手续，报告里面没有。对3号证据真实性无异议，但对证明目的有异议，棚户区改造项目通过人大批准就合法无依据。对4号证据真实性无异议，附表中涉及到张官屯村棚户区改造包括征收规模，但又没有征地批文。对5号证据真实性不认可，入户调查表存在张官屯与杨庄两个村都适用的可能，该表无日期、无被调查人身份证明和调查人，群众意见不明，即便都是真的，
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