前 言
在1994年开罗国际人口与发展大会上，179个国家共同确认的《行动纲领》提出了“人的全面发展”新概念，确立了人口与经济社会资源环境协调、可持续发展的目标，标志着人口与发展领域一个新时代的开始。2000年在189个国家首脑出席的联合国千年首脑会议上通过的“千年发展目标”进一步设立了2015年前各国应该达到的8方面目标，包括消除极端贫困和饥饿、降低孕产妇死亡率和儿童死亡率、普及初等教育、促进男女平等和防治艾滋病等。 中国政府认真履行对开罗国际人发大会《行动纲领》和联合国“千年发展目标”的承诺，坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，确立“全面建设小康社会”的宏伟目标，促进经济社会和人的全面发展。中国积极借鉴国际先进理念和方法，加强国际交流与合作，致力于发展经济、消除贫困、开展生殖健康/计划生育优质服务、普及青少年性与生殖健康教育、防治艾滋病、降低孕产妇死亡率和儿童死亡率、提高妇女地位。在促进人口与发展的各个领域，中国做了大量卓有成效的工作，积累了丰富而宝贵的经验。 中国政府坚持人口与发展综合决策。将人口规划纳入国民经济和社会发展总体规划，每年召开人口、资源、环境问题专题座谈会，统筹考虑，协调部署，动员全社会力量，采取法律、教育、宣传、经济、行政等措施综合治理人口与发展问题。2004年初，中国政府组织多学科的专家学者，正式启动了“中国人口发展战略研究”，对人口总量、素质、结构的变动趋势及其与经济、社会、资源、环境的相互影响进行全面、深入、系统的研究，为科学制定国家中长期人口发展规划和国民经济总体规划，实现人口经济社会资源环境的协调、可持续发展提供决策支持。 中国政府坚持依法治国，尊重并维护公民的生存和发展权益。2004年3月，第十届全国人民代表大会第二次会议审议通过了宪法修正案，将“国家尊重和保障人权”正式载入国家的根本大法，使尊重和保护人权上升为宪法原则。2001年颁布的《人口与计划生育法》和《计划生育技术服务管理条例》，明确公民享有避孕方法的知情选择权，国家维护公民生殖健康的各项权利。国家先后制定或修订相关法律、法规和发展规划，如：《婚姻法》、《母婴保障法》、《妇女权益保障法》、《中国妇女发展纲要》、《中国预防与控制艾滋病中长期规划（1998-2010年）》等，促进男女平等，保护妇女、儿童、艾滋病人等社会弱势群体的合法权益。在完善社会保障体系方面，政府基本建立了国有企业下岗职工基本生活保障制度、失业保险制度和城市居民最低生活保障制度，大力推进农村部分计划生育家庭奖励扶助制度和“少生快富”扶贫工程试点，积极探索建立农村养老、医疗保险和最低生活保障制度，努力使发展的成果惠及全体人民。 中国政府吸收国际先进理念，不断完善人口方案的实施。开罗国际人发大会以来，中国政府通过积极开展计划生育优质服务试点等项目，将国际先进理念引入人口方案，开展人口和计划生育综合改革，建立符合社会主义市场经济体制的工作新机制，拓展生殖健康/计划生育服务领域，实行避孕方法的知情选择，加强技术服务网络和队伍建设，提高生殖健康/计划生育咨询与技术服务水平，改进管理模式和考核评估体系，将群众满意不满意作为衡量工作水平的一个重要标准，最大限度地尊重并满足群众个性化的服务需求。目前，中国的人口方案正在发生意义重大的转变：工作目标从以人口数量控制为主转向稳定低生育水平，提高人口素质，改善人口结构，引导人口分布，促进经济社会与人的全面发展；工作领域从避孕节育拓展到包括计划生育在内的生殖健康全程服务；工作对象从以已婚育龄妇女为主扩大到包括男性、青少年和老年人在内的多种人群；工作方法从行政管理为主转向依法行政、优质服务为主，并同群众特别是贫困地区群众的生产、生活相结合，受到服务对象的广泛欢迎。 中国不断加强人口与发展领域的国际交流与合作。中国政府签署了《儿童权利公约》、《消除对妇女一切形式歧视公约》、《经济、社会及文化权利国际公约》等主要国际公约，并如期向联合国递交了相关履约报告；中国与联合国人口基金、世界卫生组织、福特基金会、国际计生联以及日本国际协力机构等国际组织和国外捐助机构在人口和生殖健康领域的项目合作，加快了中国实现开罗国际人发大会《行动纲领》目标的步伐；同时，中国还积极支持发展中国家特别是南南合作伙伴组织成员国的人口与发展事业。 中国在人口与发展领域取得巨大成就的同时，仍面临许多挑战：人口的高增长量与低增长率并存，人口素质较低，老龄化加速、出生性别比持续升高等人口结构性问题日益突出，生殖健康/计划生育技术服务水平尚不能满足群众日益增长的服务需求，贫困人口和流动人口尚未得到优质的生殖健康/计划生育服务；人口与经济、社会、资源、环境的矛盾依然尖锐，城乡和地区差距扩大的趋势难以在短期内扭转，就业和社会保障压力增大，消除贫困的任务依然艰巨。 值此纪念开罗国际人发大会10周年之际，中国政府将认真回顾和总结所取得的成功经验，分析和解决存在的不足，与国际社会共同探讨进一步落实开罗国际人发大会《行动纲领》和联合国“千年发展目标”的有效措施和途径，为世界人口与发展事业做出新的贡献。

一、人口规划与人口发展战略
（一）现状与措施 开罗国际人发大会《行动纲领》提出了以人为本的可持续发展原则，倡导各国政府高度重视人口发展战略的研究和规划的制定，将人的全面发展及其相关的人口问题纳入经济社会可持续发展总的战略、规划和决策以及相应政策、方案的制定、执行和监测过程当中，改变过去单纯以经济指标衡量发展的做法，重视如开罗国际人发大会《行动纲领》和联合国“千年发展目标”中所使用的社会发展指标，以真正实现经济社会和人的全面发展。 中国政府从20世纪70年代末起实行计划生育基本国策，通过大力降低生育率，有效控制了人口的过快增长，并促进了生育观念的转变。20世纪90年代以来，中国的生育水平整体上呈现平稳下降态势，人口出生率和自然增长率分别由1990年的21.06‰和14.39‰下降到2003年的12.41‰和6.01‰，妇女总和生育率稳定在更替水平以下，综合避孕率保持在83%左右。目前，中国的生育水平已降至世界发达国家的水平。伴随着少儿抚养比的下降和劳动年龄人口的增加，中国经济快速增长。 中国人口、经济、社会的发展变化，以及政府在可持续发展方面的追求和努力，符合开罗国际人发大会《行动纲领》和联合国“千年发展目标”的精神。中国政府高度重视人口发展规划，将其纳入国民经济和社会发展总体规划。2003年，中国政府对“十五”规划中的人口和计划生育事业发展规划进行了中期评估，以促进其有效实施。在2004年中共中央召开的人口资源环境工作座谈会上，加强人口发展战略研究、制定中长期人口发展规划已被列为中国政府在人口和计划生育方面需要集中力量抓好的头等大事。 中国政府通过《人口与计划生育法》的颁布与实施，加强人口发展规划的权威性和规范性，确立以人为本、依法行政的管理与服务理念。2003年，国家计划生育委员会被更名为国家人口和计划生育委员会，并增加人口发展战略研究的职能。通过政府机构改革，中国人口发展战略研究与人口规划工作的组织管理得到加强和完善。 面对21世纪的战略新机遇，中国政府坚持以人为本，全面、协调、可持续的发展观，确立了全面建设小康社会的宏伟目标。这也为加强人口发展战略研究，制定人口发展的“十一五”和长期规划提供了良好契机。目前，国家级的人口发展战略研究正在进行当中。这次人口发展战略研究注重促进人的全面进步和经济、社会、资源、环境的协调和可持续发展，全面、深入、系统地对中国人口的数量特别是结构、质量和分布及其与经济、社会、资源、环境的相互关系和影响进行战略性、前瞻性研究，并提出科学、可行的政策建议。 （二）问题与挑战 ——中国的人口与发展面临许多新的问题与挑战，严重威胁未来中国的发展和稳定。比如：人口低增长率和高增长量长期并存（全国每年新增人口仍在1000万左右）、中国人口老龄化进程加速、出生人口性别比的持续升高、流动人口增多、就业压力增大、人口与经济社会资源环境之间的矛盾日益突出，等等。这些重大问题的及时、有效解决，迫切需要站在“以人为本，全面、协调、可持续发展观”的高度，重新审视和进一步改进人口发展战略和人口规划。 ——全面、系统、可靠和持续的国家人口与发展战略研究尚在起步阶段，需要进一步加强，以满足需求。一些必要的和可靠的基础数据和信息不足，将会影响到研究结果的科学性、可行性。 ——一些地区、部门和干部对人口规划在整个经济和社会发展规划中的地位和作用认识不足，人口规划的实际执行不容乐观。 ——在规划的制定和执行过程中，以人为本的发展观有待进一步巩固。片面追求经济指标和人口数量控制指标，忽视社会和人的全面协调发展的倾向依然存在。 （三）战略与对策 ——坚持开罗国际人发大会《行动纲领》提出的发展原则——以人的全面发展为核心，加强人口发展战略研究，制定人口与发展战略规划，确保全面建设小康社会目标的实现。 ——组织多部门、多学科的力量，开展人口与发展领域重大问题的研究。从战略、全局和宏观的高度，运用系统、科学的分析方法，判断未来一定时期人口数量、素质、结构、分布的变动趋势，揭示人口与经济、社会、资源、环境等多个相关变量的互动关系及变化规律，提出符合中国国情的、促进经济社会协调发展的人口发展目标、重点和政策措施，为全面建设小康社会，促进人的全面发展，提供强有力的支撑。 ——强化人口规划在整个经济和社会发展规划中的基础性、决定性地位，改进国民经济与社会发展的评价指标，努力实现经济与社会、城市与乡村以及人与自然的统筹协调发展。 ——进一步加强人口发展中长期规划的研究和制定，探索并实施人口发展的区域规划，使区域性的人口与经济社会发展更加协调。 ——进一步提高各级领导对以人为本发展观内涵和作用的理解和认识，充分发挥人口发展规划在各级政府决