2016年颁布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三
个五年规划纲要》（以下简称“十三五规划”）明确提出要进
一步改革和完善税费制度，利用环境保护税、资源税和消费税
等政策工具，贯彻绿色发展理念，以达成生态环境质量总体改
善的发展目标
“十二五规划”提出的“可持续发展”思想在“十三五
规划”中得到了更形象化的发展，一抹明丽的绿色
贯彻“十三五规划”的始终。“十三五规划”开宗明义，
指出要用创新、协调、绿色、开放、共享这五大
新发展理念为中国2016年到2020年五年的发展谋
篇布局。与绿色发展理念相对应，改善生态环境
质量也成为这五年经济社会发展的主要目标之一
与此同时，财税改革从“十二五规划”中的着眼顶
层设计也进入到“十三五规划”中的落地攻坚阶段
“十三五规划”中为“加快财税体制改革”设置了单独
的一章，并就改革和完善税费制度制定了具体方
案。在完成历史性的增值税改革之后，财税体制
改革的重点转向税收结构优化，通过完善资源税、
环境保护税（以下简称“环保税”）和消费税，利
用政策工具促进资源的合理配置，落实绿色发展
理念
全面“营改增”之后，2016年底财税领域又有一重
磅法规出台——《中华人民共和国环境保护税法》
（以下简称“《环保税法》”）。《环保税法》将
于2018年1月1日正式施行，届时，环保税将取代
现行的排污费，在限制污染排放、促进环境保护
方面发挥更大的作用
资源税改革也在2016年取得了具有里程碑意义的
阶段性成果。从2016年7月1日起，中国将通过逐
步扩大资源税征收范围、全面推开从价计征方式、
清理收费基金、统一确定矿产品的税率幅度，以
及设置税收优惠政策等方式全面推进资源税改革
于此同时，在河北省开展的水资源税试点进一步
扩大了资源税的征收范围。上述政策在实施一年
多后被证实达到预期效果，财政部、国家税务总
局于2017年年底公布的《中华人民共和国资源税
法（征求意见稿）》延续了“从价计征”、“清费立
税”的基本原则，水资源试点也在多个省市进一步
推开
如果说环保税和资源税的作用是推动生产方式绿
色化，近年消费税政策的调整更多的体现了对于
绿色生活方式的鼓励。继大幅提高成品油消费税
税率后，中国自2015年2月1日起对电池、涂料征
收消费税，旨在控制上述产品在生产和使用过程
中的能耗与污染物的排放。另一方面，对挥发性
有机物（VOC）含量较低的涂料和新能源电池免
征消费税，这也体现了国家支持环保、推动符合
产业发展需要的新技术发展的趋势
短期内的财政收入的显著增加绝非上述政策工具
出台的主要目的。我国税制改革已进入深水区，
下一步的改革方向是注重社会各个利益集团的利
益调整。增值税、资源税和环保税改革调整的是
政府和企业之间的分配关系，相关税负的增加很
可能会降低纳税人的盈利能力与市场竞争力。因
此，相关政策的制定已充分的考虑了长期环保目
标与短期经济影响之间的平衡。环保税与资源税
立法的重中之重都是“费改税”，政策制定时的考
虑更多强调从政府规费到税收的平稳衔接，短期
内纳税人的实际税费负担不会有明显的增加
财税制度改革的一个重要方向是理顺中央和地方
财税关系，适度放权，以充分调动地方积极性
这一点在资源税和环保税立法中都有体现。资源
税改革全面推开后，地方政府被赋予确定部分资
源税目税率、税收优惠及提出开征新税目建议等
税政管理权。地方政府还可以根据本地区环境承
载能力、污染物排放现状和经济社会生态发展目
标要求，在《环保税法》规定的税额幅度内决定
具体适用税额。此外，改革后中央政府原则上不
再参与资源税和环保税收入分成，此次纳入改革
的矿产资源税和环保税收入全部为地方财政收入
上述政策赋予了地方适当的税政管理权，可以有
效调动地方政府的积极性，制定适合地方实情的
财税政策，促进地方经济平稳高效的发展
2017 毕马威企业咨询(中国) 有限公司—中国外商独资企业，是与瑞士实体—毕马威国际合作组织(“毕马威国际”) 相关联的独立成员所网络中的成员。版权所有，
不得转载。中国印刷。“十二五”以来，中国政府一直致力于经
济结构战略性调整，目标是完成从牺牲
环境为代价的粗放型经济增长方式到以
提高发展质量和效益为中心的体制机制
和发展方式的转变。2015年实施的修订
后的《中华人民共和国环境保护法》被
称为“史上最严环保法”，在此之后的2016
年到2017年的两年间，中央环保督察已
完成对全国31省份的全覆盖，数以万计
的重污染企业被处罚，要求整改甚至关
停。但“环保风暴”并非环境保护工作的常
态，市场需要更加稳定、规范与统一的
政策工具，来加强污染排放的控制与日
常管理
2016年12月25日，全国人民代表大会常
务委员会正式表决通过了《中华人民共
和国环境保护税法》，自2018年1月1日
起生效。历经6年的持续研究与论证，
《环保税法》成为了中国的第5部税收法
律，并即将取代已经运行超过30年的排
污费体系。关于开征环保税的意义，全
国人大常委会财政经济委员在审议时认
为，“制定环境保护税法、推动环境保护
费改税，有利于从根本上解决现行排污
费制度存在的执法刚性不足、行政干预
较多、强制性和规范性较为缺乏等问题”
环保税的开征
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不得转载。中国印刷。从排污费到环境保护税
环境保护税的计税依据及计税方法均沿用现行的排污费制度，实现了由现
行排污费制度向环境保护税制度的平稳转移，体现了“税负平移”的总体原
则。《环境保护税税目税额表》列示了四类应税污染物，即大气污染物、
水污染物、固体废物及噪声的适用税率，具体如下：
税目计税单位适用税额
大气污染物每污染当量1.2 元至12 元
水污染物每污染当量1.4 元至14 元
固体废物煤矸石每吨5 元
尾矿每吨15 元
危险废物每吨1000 元
冶炼渣、粉煤灰、炉
渣、其他固体废物（含
半固态、液态废物）
每吨25 元
噪声工业噪声超标1-3 分贝每月350 元
超标4-6 分贝每月700 元
超标7-9 分贝每月1400 元
超标10-12 分贝每月2800 元
超标13-15 分贝每月5600 元
超标16 分贝以
上每月11200 元
2017 毕马威企业咨询(中国) 有限公司—中国外商独资企业，是与瑞士实体—毕马威国际合作组织(“毕马威国际”) 相关联的独立成员所网络中的成员。版权所有，
不得转载。中国印刷。统一立法与适度分权
开征环保税的意义不止于简单的“费改税”。《环保税法》是中国共产党十
八届三中全会提出“落实税收法定原则”要求后，全国人大常委会审议通过
的第一部单行税法，也是我国第一部专门体现“绿色税制”、推进生态文明
建设的单行税法。法律的形式为环保税的征收管理提供了足够的执法刚性
保证。现行排污费的收取有一定随意性，往往还会受到地方政府的行政干
预。“费改税”后，企业和执法机关除了遵循《环保税法》，还要遵守税收
征管法；缴纳排污费的不合规行为直接升级为违反两部税法的违法行为，
违法企业会涉及到滞纳金和罚款等处罚措施的约束，这些都会促使企业重
视环保税的合规性，从而加强企业治理污染和控制排放的自觉性。从另一
方面看，作为全国人大通过的法律，任何对《环保税法》实质性内容的修
订和修改都需要高级别立法机关的审批，这也保证了环保税政策的规范性
和稳定性
《环保税法》同时也兼顾了地方政府差异化的需求。针对主要的污染物大
气污染物和水污染物，《环保税法》在现行排污收费标准规定的下限基础
上，增设了上限，即税率不超过最低标准的十倍，既考虑了地方的需求，
又体现了税收法定原则。省级政府和人大可以统筹考虑本地区环境承载能
力、污染物排放现状和经济社会生态发展目标要求，在《环境保护税税目
税额表》规定的税额幅度内就应税的具体适用税额进行确定和调整。截止
2017年年底，部分省份已经确定，或至少提出了具体的环保税适用税率
各省现行的排污费适用不同的标准、有高有低，此番“费改税”各省思路也
有不同。不少省份将原排污费标准“平移”为环保税税额，部分省份则提高
了标准。如福建、江苏、浙江方案等大致平移了原排污费标准，广东、贵
州等综合考虑省内环境承载能力（拟）提高税额标准。在决定税负水平时，
当地企业的承受能力和对地区经济发展的影响也是各省级政府和立法机关
的考虑因素。以贵州为例，其现行排污费执行国家规定的最低标准，环保
费税率在此基础上上浮之后仍处于全国中下水平，相关政府机构表示已经
考虑了要接近周边省份的标准，这在一定程度上能够避免因为贵州与周边
省份税负差异过大而导致“产业与污染转移”的负面效应
此外，现行的财政体制下排污费是实行中央和地方1：9分成。排污费改环
保税以后，财政机关拟将环保税全部作为地方收入，中央不再参与分成，
地方政府将承担主要的污染治理责任。《环保税法》确立的适度分权的垂
直分层立法体制和事权与支出责任相适应的财政分配制度，不仅有利于调
动地方政府积极性，制定更加有针对性的税收执行政策，也对后续的财税
制度改革与税收立法实践也有着显著的示范意义
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