中国城市政商关系评价报告 2021
中国人民大学国家发展与战略研究院政企关系与产业发展研究中心
作者：聂辉华、韩冬临、马亮、张楠迪扬
摘要
本报告的目的是评价一个地区的政商关系，为此我们构建了中国城市政商关系健康指数
评价体系。政商关系总指数包括两个方面：亲近指数和清白指数。每一个方面指数又包括一
级指标、二级指标和三级指标。我们对所有指标进行正向化、标准化和正常化处理，最终所
有城市每个一级指标、方面指标和总指标的分值均位于0-100 分。本报告涵盖的 292 个城市
包括直辖市、副省级市、省会城市和地级市，不包括自治州、盟、地区和县级市。
从全国政商关系健康指数地图来看，东南和南部沿海省份的城市政商关系健康指数整体
上分值较高，而东北地区整体颜色偏浅，显示该地区政商关系健康指数的分值较低。政商关
系分布呈现“胡焕庸线”的特点。
我们根据政商关系健康指数排列了全国前20 名城市的榜单。在全国各城市中，深圳的
政商关系健康指数排名第一，并且深圳市连续两年排名第一。前 20 名的其他城市分别为：
广州、上海、北京、东莞、武汉、青岛、无锡、济南、杭州、成都、珠海、天津、贵阳、中
山、金华、厦门、威海、烟台和西安。除了直辖市北京，前 10 名的城市几乎都处于东南和
南部沿海地区。与上一年的前20 名城市政商关系排行榜相比，政商关系在2021 年基本保持
了稳定，城市之间的差距在缩小。
我们根据省内各市政商关系指数的平均分计算省份政商关系指数。上海在全国排名第
一，北京第二，天津第三，浙江第四，山东第五。整体而言，直辖市排名高于普通省份，并
且优势明显。从各大区域来看，华东地区表现最优，其次为华南地区，但是两地差别不大，
都明显高于其他地区。
比较亲近指数，排名前 20 名的城市包括：深圳、东莞、北京、广州、上海、武汉、厦
门、中山、南京、苏州、济南、珠海、四平、佛山、青岛、拉萨、无锡、杭州、西安和天津。
深圳的亲近指数再次排名第1。
比较清白指数，排名前 20 名的城市包括：深圳、潍坊、烟台、临沂、威海、上海、东
营、滨州、广州、聊城、济宁、金华、无锡、杭州、成都、贵阳、淄博、温州、青岛和枣庄。
山东省入围前20 名的城市数量最多，与去年一样。
我们提供了4 个典型城市，它们近年来在政商关系和营商环境方面表现优异。直 辖 市 上
海在“一网通办”、“ 一 窗通办”改革的基础上，探索发展“窗口事务官”、“ 无 人 自 助审批”
制度，赋予窗口和平台更大的审批权力，切实为企业减负。中 部 城 市 武 汉 对 标 我 国优化营商
环境典型城市、学习优化营商环境典型范例，以涉企质量服务改革和法治化营商环境建设为
主要抓手，形成了具有特色的营商环境优化道路。西 部 城 市 银川推出的“ 一枚印章管数据”、
“一件事一次办”、 政 府服务好差评等改革措施已经在“放管服”改革中走在了前列，并被
国务院列入2020 年营商环境示范引领标杆城市。东北城市哈尔滨持续推进“放管服”改革，
开展了“办事不求人”、“最多跑一次”、“ 办好一件事”等一系列改革。
我们在附录中提供了全国292 个城市的政商关系健康总指数、方面指数和一级指标分
值。
作者简介
聂辉华，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、政企关系研究中心主任，经济学院特
聘教授，先后入选中组部首批青年拔尖人才计划和国家万人计划哲学社会科学领军人才项
目。他近期主要关注政企关系和数字化治理，在 Review of Economics and Statistics、《中国
社会科学》、《经济研究》等 国内外顶级刊物上发表了几十篇学术论文。他向中央提交的多篇
内参获得了党和国家领导人的重要批示。
韩冬临，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、国际关系学院教授，政 治 学 系 副 主任，
《世界政治研究》副主编。研究兴趣包括中国政治、政治态度和研究方法，曾在Political
Studies、Chinese Journal of International Politics、Democratization、China Quarterly、Journal of
Contemporary China 等学术期刊发表论文多篇。
马亮，中国人民大学国家发展与战略研究院研究员、公共管理学院教授，兼任《公共管理与
政策评论》副主编和 Chinese Public Administration Review 副主编。马 亮 在 Public Management
Review、Public Administration 等国际一流学术期刊发表论文多篇，总共发表中英文论文 80
多篇，同时在联合早报、凤凰网、财新、腾讯等主流媒体上发表多篇评论文章。
张楠迪扬，中国人民大学公共管理学院副教授，兼任中国行政管理学会青年理事、中 国 人 民
大学国家发展与战略研究院研究员等职务。曾在 Journal of Contemporary China、American
Review of Public Administration、Australian Journal of Public Administration、《公共管理学报》、
《中国行政管理》、《中国人民大学学报》、《公共行政评论》等国内外知名刊物发表多篇文章。
目前主要从事中国行政体制改革、行 政 审批与政务服务、营商环境、地 方 政府治理与创新等
领域的研究。
防、治安和法律等公共物品。如果政府干预市场或企业，就会导致普遍的寻租和腐败问题。
然而，这种理论难以解释广大东亚国家（包括日本和中国）在近几十年的快速发展，实际上
也不符合英美发达国家自身的发展历程，以及世界上其它发展中国家的发展经验（聂辉华，
2020）。① 因此，经济学者需要在理论上反思：究竟什么才是适合发展中国家的最优政企关
系？政府如何在推动经济发展和防止寻租之间权衡取舍？
另一方面，测度政商关系在实践中具有重要意义。中 共十八大以来，中央政府着力改善
营商环境，推动经济社会可持续发展。营商环境的核心内容，就是政商关系。相对而言，自
然资源禀赋、地理位置、文化等因素很难在短期内改变，但是政商关系可以在短期内扭转。
因此，对于主政一方的领导干部而言，改善政商关系就成为优化营商环境的重要抓手。
理论源于实践，实践反过来指导理论塑造。2016 年全国“两会”期间，习近平总书记
清晰地阐述了“亲”“清”政商关系的内涵：对领导干部而言，“ 亲 ” 就是要坦荡真诚同民营
企业接触交往，特 别 是 在 民 营企业遇到困难和问题情况下更要积极作为、靠前服务，对非公
有制经济人士多关注、多谈心、多引导，帮助解决实际困难，真心实意支持民营经济发展；
“清”就是同民营企业家的关系要清白、纯洁，不能有贪心私心，不能以权谋私，不能搞权
钱交易。习近平总书记关于亲清政商关系的重要论述，为 我 们 测度政商关系提供了理论指南。
在此基础上，聂辉华（2020）基于制度经济学、发展经济学和社会学等多学科视角，提
出了界定政企关系的两个维度：一是“政府对企业的干预”，二是“合法合规”。这两个维度
分别对应于“亲近”和“清白”，并且具有可操作性的测度方式。根据这一分析框架，可以
将全世界各地的政企关系分为四种类型：政企合作、政企合谋、政企分治和政企伤害。②这
一框架为我们更具体地测度各地政商关系提供了理论基础。事实上，人大国发院政企关系中
心在 2018、2019 和 2020 年连续三年发布的“中国城市政商关系排行榜”，都体现了这一理
论框架。不过，为了便于城市之间比较，我们将政商关系的两个维度、四个区间合并为一个
综合性指标——城市政商关系健康指数。该指数分值越高，表示政商关系越好，越是趋近于
“亲清”，或者说越是趋近于“政企合作”。
3、报告特色
公开资料显示，从 2013 年到 2020 年，每年第一次国务院常务会议的主题都是改善营商
环境。改善营商环境已经成为十八大以来中央政府的中心工作和主要抓手之一。为 了 将改善
营商环境落到实处，政府部门已经开始将营商环境列入地方考核内容之一。
国内外各类非官方机构纷纷参与了对中国营商环境的评价。这些评价活动构成了一个日
益活跃的“观念市场”。 然而，已有评价体系还存在一些明显的缺陷：第一，指标覆盖面太
窄，主要关注“亲”而忽视“清”；第二，覆盖城市范围有限，一般不超过70 个；第三，主
观指标较多，缺乏可比性；第四，数据不公开，无法进行对比和深度研究；第五，中立性缺
失，评价结果容易受到干扰。
与已有评价体系相比，人大国发院政企关系中心持续发布的城市政商健康指数排行榜具
有以下特色。
第一，在研究框架上，人大报告是第一份从“亲”和“清”两个方面对新型政商关系进
行系统评价的研究报告。
第二，在研究对象上，人大报告是国内第一份针对全国城市进行政商关系评价的报告。
本报告今年覆盖的全国地级以上城市为292 个，与前两年一样。国际上的营商环境排行榜通
常以国家为单位，一些国内的评价报告通常以省份为单位，或者只是侧重于城市某个方面的
指标。本报告没有评价定义宽泛的“营商环境”， 而 是 聚焦于营商环境中短期内可以改进、
地方官员可以有所作为的“政商关系”。
① 聂辉华.从政企合谋到政企合作——一个初步的动态政企关系分析框架[J].学术月刊，2020(6):44-56.
② 聂辉华.从政企合谋到政企合作——一个初步的动态政企关系分析框架[J].学术月刊，2020(6):44-56.第三，在数据来源上，人大报告综合使用了官方数据、网络数据和企业调查数据。人大
报告不仅独创性地利用大数据和网络爬虫技术抓取政商关系的关键指标（例如领导人视察、
腐败指数），并且与全国工商联基于 4 万名企业主的营商环境调研结果高度吻合。①
二、政商关系评价指标体系
1、指标体系说明
中国城市政商关系健康指数包括两个方面：亲近指数和清白指数。每一个方面指数又包
括一级指标、二级指标和三级指标。为了保持同上一年政商关系评价体系（详见《中国城市
政商关系排行榜 2020》）的一致性和连续性