2中中国国房房地地产产动动态态政政策策设设计计研研究究组组 1. 保障性住房政策的变迁第一、 国务院24号文标志着房地产政策开始回归保障属性国内的保障性住房建设可谓一波三折，尽管国务院在1998年房改中就已经提出要建立 以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系，但在2003年的国务院18号文把房地产业作 为了拉动经济增长的支柱性产业，普通商品房同时也取代了经济适用房作为了市场的供应主 体，其在一定程度上导致了保障性住房的建设和供应不足。2000-2009年经济适用房的主要 指标显示经济适用房的竣工面积在2001年到达高点后，一直呈下降趋势，而同期商品房的 价格却一路走高。图：2000-2009年经济适用房主要指标数据来源：CREIS中指数据、fdc.soufun由于保障性住房供应不足，城市中低收入群体的住房问题在长时间内得不到解决，引发 许多社会矛盾，在此背景下，2007年国务院24号文提出要加快建设多层次的住房供应体系， 加大保障性住房的建设力度，2009和2010年夜相继出台了一系列配套的文件加大保障性住 房的供给和建设，标志着房地产政策开始回归保障属性。表：1998-2010年发布的纲领性保障性住房政策时间 主要内容 主要特点1998年国务院关于进一 步深化城镇住房 制度改革加快住 房建设的通知* 停止住房实物分配，逐步实行住房分配货币化。* 对不同收入家庭实行不同的住房供应政策：最低收入家庭租赁由政府或单位 提供的廉租住房，中低收人家庭购买经济适用住房，其他收入高的家庭购买、 租赁市场价商品住房。* 调整住房投资结构，重点发展经济适用住房(安居工程)，出售价格实行政府 指导价，按保本微利原则确定。* 廉租住房可以从腾退的旧公有住房中调剂解决，也可以由政府或单位出资兴 建。廉租住房的租金实行政府定价。* 全面推行和不断完善住房公积金制度。标志福利住房转向了 住房商品化，确立了 以经济适用住房为主 的多层次城镇住房供 应体系0 500 100015002000250030003500400045002000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009. 1-11竣工面积 （ 缺少 03-06 年数据 ）销售面积( 万平方米)0 1000200030004000500060007000新开工面积 竣工面积 (万平方米) 经济适用房新开工面积经济适用房竣工面积经济适用房销售面积3保保障障性性住住房房建建设设：：机机遇遇还还是是挑挑战战 2003年国务院关于促进 房地产市场持续 健康发展的通知* 完善住房供应政策，调整住房供应结构，逐步实现多数家庭购买或承租普通 商品住房。* 增加普通商品住房供应，对普通商品住房建设，要调控土地供应，控制土地 价格，努力使住房价格与大多数居民家庭的住房支付能力相适应。确立了房地产为国民 经济的支柱产业，使 普通商品房成为市场 的供应主体2007年国务院关于解决 城市低收入家庭 住房困难的若干 意见* 进一步建立健全城市廉租住房制度：逐步扩大廉租住房制度的保障范围，健 全廉租住房保障方式，多渠道增加廉租住房房源与资金来源。* 改进和规范经济适用住房制度。* 城市新审批、新开工的住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房面积所 占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上；廉租住房、经济适用住房和 中低价位、中小套型普通商品住房建设用地的年度供应量不得低于居住用地 供应总量的70%。标志加快建立健全以 廉租住房制度为重 点、多渠道解决城市 低收入家庭住房困难 的政策体系的开始， 房地产政策重回保障 房2010年国务院关于坚决 遏制部分城市房 价过快上涨的通 知* 要切实履行稳定房价和住房保障职责，建立考核问责机制。* 增加住房有效供给：探索“综合评标”、“一次竞价”、“双向竞价”等出让方式， 抑制居住用地出让价格非理性上涨；保障性住房、棚户区改造和中小套型普 通商品住房用地不低于住房建设用地供应总量的70%，并优先保证供应。* 加快保障性安居工程建设.提出要采取坚决的 措施，遏制房价过快 上涨，增加住房有效 供给，加快保障性安 居工程建设等措施资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理第二、 大规模建设保障性住房的年代已经来临国外大多数国家的房地产市场发展历程表明，在住房供应总量不足的阶段，政府需要通 过大规模开建保障性住房来缓解供求矛盾，如英国曾在1946-1969 年间大规模的兴建保障住 房，并补贴私有住房建设，保障性住房占住房总量的比例一度曾达到58%。而中国虽然已进 行住房改革十余年，但保障性住房建设一直滞后于商品房，广大中低收入人群的住房困难问 题长时间内得不到解决，我们认为出于民生考虑和保障性住房建设对经济的拉动作用两方面 的考虑，政府将真正启动大规模的保障性住房建设，中国进入大规模保障性住房建设的时代 已经来临。表：国外部分国家的住房政策变迁国家 住房政策 保障性住房比例（1）1946 年以前，限制租金和小规模保障住房建设阶段 不到10%（2）1946-1969 年，大规模兴建保障住房，并补贴私有住房建设 提高到58%（3）1970-1979 年，继续大规模兴建保障住房，但开始住房私有化 下降到48% 英国（4）1980 年至今，直接补贴中低收入家庭，住房私有化大规模展开 降低到20%（1）战后至1995 年，大规模新建保障住房，补贴住房建设者 超过52% 日本（2）1996 年至今，公营住房管理市场化，补贴低收入家庭 下降至44%资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理4中中国国房房地地产产动动态态政政策策设设计计研研究究组组 2. 保障性住房与商品房的关系第一、 2010年全国廉租房和经济适用房的供地比重为13%2010年住房用地供应计划显示，从廉租房和经济适用房用地计划来看，其供地量在住房 总体供地中所占比例为13.24%，在三类住房用地（保障房+棚户改造+中小套型商品房）总 量中的比例也仅有17%。棚户区改造中虽然有超过一半用地规划为保障性住房用地，但这部 分用地未来有多少能够推向市场还存在很大的不确定性，因此如果从真正意义上的保障性住 房用地来看，其用地供给水平并未如公众对的预期那样高。表：2010年住房建设用地计划分类型供应总量图：2010年住房建设用地计划中不同类型用地供应比例不同类型用地计划 供地面积 （公顷） 占比廉租房 7051 4% 保障房用地经济适用房 17402 9%棚改房用地 36606 20%中小套型商品房用地 80431 44%大中高档房用地 43259 23%住房建设用地总量 184749 100%资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理在各省市的廉租房和经济适用房用地供应计划中，除陕西省的计划比例超过30%以外， 其余各地的计划比例大多为10%至20%的水平。在去年房价上涨较快的地区中，北京，广东、 浙江的供应比例仅为8.4%、5.4%和6.9%，只有上海的供应比例超过了20%。图：2010年部分热点省市保障性住房供地计划 资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理4%9% 20% 44% 23%廉租房 经济适用房 棚改房用地 中小套型商品房用地大中高档房用地5保保障障性性住住房房建建设设：：机机遇遇还还是是挑挑战战 第二、 未来两年新建保障性住房（经适房+廉租房）比重约为20%尽管保障性住房供地比往年出现大幅增加，但土地供应如何具体落实到各地的住房建设 规划还存在一定的不确定性。根据2009年出台的未来三年住房建设规划，2009年至2011 年共计划建设581万套廉租房，每年130万套总计390万套经济适用房，若三年计划在2011 年年底能够切实完成，则将分别贡献2.591亿平方米与3.512亿平方米的保障性住房，在三年 新建住宅总面积（推算）3中的分别占比为11.47%和8.46%，总共占比约为20%。表：保障性住房建设面积占比测算住宅总面积 增速 住宅 总面积经济适用房 面积（亿平 方米）廉租房面积 （亿平方米）经济适用房 占比廉租房占 比保障房（经济适用房 +廉租房）占比2009 10.55% 9.25 1.17 0.885 12.65% 9.57% 22.22%2010 10%（假设） 10.17 1.17 0.900 11.50% 8.85% 20.35%2011 10%（假设） 11.19 1.17 0.805 10.46% 7.19% 17.65%三年总计30.61 3.51 2.59 11.47% 8.46% 19.93%资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理图：保障性住房建设面积占比测算0 20000 40000 60000 80000 100000 120000 20012002200320042005200620072008200920102011年度 万平方米 0% 5% 10% 15% 20% 25% 比重 住宅新开工面积经济适用房新开工面积 廉租房新开工面积经济适用房占住宅比例 廉租房占住宅比例保障性住房（经济适用房+廉租房）占住宅比例资料来源：中国房地产动态政策设计研究组综合整理从主要城市情况来看，在各地方政府在2008-2012住房建设规划中，尽管含限价商品房 1 根据三年廉租房建设计划：2009年177万套；2010年180万套；2011年161万套。根据廉租房套型面积不超过50平 方米的标准，由此估算新建廉租房面积。 2 三年经济适用房建设计划：每年新建130万套。根据经济适用房套型面积不超过90平方米的标准，由此估算经济适用 房面积。 3 住宅总面积推算：2001年-2008年住宅总面积平均增速为16.85%，2009年增速为10.55%，假设2010年与2011年住房 建设增速为10%。。。。。。。